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双非问题

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双非问题是指父母皆非香港永久居民以生育旅行方式在香港所生的婴儿（“双非婴儿”或“双非”）可取得香港永久居留权，并可享有香港社会资源及福利引起的一系列社会争议问题。

2001年至2013年期间，双非人数不断增多，引起香港社会的强烈不满，并就此发生过游行抗议，甚至引发“蝗虫论”的歧视争议。[1][2]梁振英在2012年当选香港特别行政区行政长官后，推动“零双非”政策，要求所有私立医院停止接受双非孕妇在2013年1月1日或以后的预约分娩。

2013年“零双非”政策的出台后，双非孕妇来香港产子的事件大幅减少[3]，例如从2013年至2014年2月底的14个月内，只有172名双非婴儿在香港出生。[4]

2016年，双非儿童已经超过20万人。双非儿童问题从“增量问题”逐渐过渡为“存量问题”。

2019年起，双非儿童亦陆续年满18岁，香港社会开始担忧双非人士年届18岁时，以单程证方式申请父母来港生活，令香港资源受到进一步侵蚀。然而，中国大陆单程证申请条件中“投靠子女”之前提，为“60周岁以上且在内地无子女，需要投靠在香港或者澳门定居的18周岁以上子女的”。[5]根据香港中文大学学者研究，双非儿童通常都不是独生子女，大部分的家庭都会有一个以上的内地子女。[6] 因此究竟有多少双非儿童之父母符合单程证申请条件，仍然有待统计数据证实。

发展过程

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参见：生育旅行

吴嘉玲案前

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中英联合联络小组1993年确认“香港出生的中国公民，规定在其出生时或以后的任何时间，其父亲或母亲已在香港定居。”[7]协议文件是外交机密，此前一直没有公开，直到香港特别行政区政府在“吴嘉玲案”向终审法院呈交根据中英联合联络小组协议编写的小册子才为公众所知。根据普通法原则，有关文件不可接受为证据，终审法院亦没有引用该资料用于解释《香港基本法》第24条。[8]

吴嘉玲案至人大释法

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1999年1月29日，香港终审法院就吴嘉玲案宣判，指出“所有香港永久居民在中国内地所生子女，不论有否单程证，不论婚生或非婚生，不论出生时父或母是否已经成为香港居民，均拥有居港权”。

香港特别行政区政府在“吴嘉玲案”终审败诉后寻求人大释法，希望就此解决“双非问题”，引发法律界指责破坏香港司法独立、高度自治及三权分立，发起香港首个“沉默大游行”，抗议特区政府提出释法申请。

1999年6月26日，第九届全国人大常委会第十次会议对《香港基本法》作出解释，指出只有获批单程证的香港永久居民在内地所生子女才享有居港权，及出生时父母仍未成为香港居民的则没有居港权，而使有权来香港的人数减至27万。

人大释法至庄丰源案

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在2001年7月庄丰源案终审判决前，香港特区政府曾经请求终审法院根据《基本法》第158条提请全国人民代表大会常务委员会解释《基本法》，终审法院没有采纳。[9]2001年，香港终审法院根据《基本法》第24条宣判的庄丰源案确立，父母双方皆无香港居留权的内地居民在香港所生子女可以享有香港永久性居民身份，这一判决成为日后大量内地孕妇来香港产子的诱因。

2001年7月20日终审法院判决政府败诉后，香港特区政府表示对判决失望，但会尊重判决，采取适当措施执行判决。[10]2001年，全国人大常委会曾建议香港方面不要作出如此判决，认为这样的判决对香港未来的管理较为不利。2001年7月21日，时任全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会副主任乔晓阳公开表示庄案判决“与全国人大常委会的释法有不尽一致之处”。[11]2007年，前律政司司长、基本法委员会副主任梁爱诗称终审法院在判决时错误理解《基本法》条文，导致大量内地孕妇来港产子。[12]

香港历来是移民城市，一直支持迁徙自由；泛民主派普遍认为香港是民主社会，在一国两制原则下北京不应过多干涉香港[13]。中央政府认为庄丰源案判决与全国人大常委会的释法有不尽一致之处，但未就此进一步释法的打算。

落实CEPA后

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2003年港澳个人游（俗称自由行）的实施让双非人士有了来港产子的合法途径。与香港不同，内地城市实行户籍制度，婴儿出生后不一定享有出生地城市户籍。[14]

2007年2月1日起，香港为“确保香港孕妇得到妥善和优先的妇产服务”，推行新的医疗和入境措施，包括：

  1. 医院管理局切实执行产科服务中央预约制度，所有孕妇必须先在香港的医院预约，并接受产前检查。医院管理局医院（公立医院）的预约名额优先给予本地孕妇，如有剩馀，亦接受非本地孕妇预约，额满即止。
  2. 医院管理局提高“非符合资格人士”的产科套餐服务最低收费。
  3. 入境事务处加强对于非香港人的怀孕后期妇女的入境检查，内地孕妇如无香港医院发出的预约确认书，可能会被拒绝进入香港。[15]

新措施效果有限，另一方面，配偶是香港人的内地孕妇亦同样受新措施影响。

双非孕妇有的从合法途径预约来港产子，亦有的在无预约情况下闯急症室产子[16]。专门安排孕妇来香港产子的中介公司开始出现，鼓励、招揽、协助内地居民到香港产子为婴儿取得居港权，[17]有中介公司甚至以“在香港出生的孩子可享总值800万港元的综合福利”招徕生意。[18]

另外，部分双非家长来港产子，也涉及假结婚[19]、假旅游[20]，使用虚假文书（例如：假医生纸[21][22][23]）等违法行为。

香港社会爆发不满

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“双非”在香港引起的问题逐渐恶化[24]，香港民间反对“双非婴儿”拥有居港权的立场渐见鲜明[25]。

2011年10月23日，香港约1300人上街游行，反对内地孕妇来香港产子，主张终审法院自我修正庄丰源案例消除其诱因。有香港孕妇抱怨香港的私营医院产科床位已不易预约，只好改用公营医院服务。[26]

2012年2月1日，香港高登网民集资在苹果日报刊登全版广告，大字标题“香港人，忍够了！”，提出“强烈要求政府修订基本法24条！阻止大陆双非孕妇无限量入侵香港！”。[27]2月3日，香港岭南大学有十多名本校及其它院校的学生游行，批评该广告带有歧视性。[28]

2012年初，香港各大政党开始关注双非问题，立场大致分为三种：支持寻求人大解释《基本法》、支持由香港政府启动修改《基本法》的程序，以及反对循《基本法》方面入手。

建制派方面，自由党支持寻求人大释法[29]，民建联、工联会和新民党亦表示赞同[30]。

泛民主派方面，民主党及新民主同盟要求政府修改《基本法》，阻止日后在香港出生的“双非婴儿”享有居港权[30]。公民党党魁梁家杰不支持释法解决，但支持修改基本法[31]。2012年1月19日，公民党发出新闻稿，认为“循基本法方面入手”去解决双非孕妇问题是“舍近求远”，公民党立法会议员吴霭仪促请特区行政长官曾荫权“与中央政府协商，从审批内地旅客来港安排入手，实施有效的行政措施改善情况”。公民党认为“行政措施已经是有效措施”，无须以“人大释法”解决问题，以免冲击香港的法治制度[32]。

身兼全国政协委员及基本法研究中心主任的香港资深大律师胡汉清则指，未见北京政府有释法意向，因1999年已经释法，并指政府推行这类阻截“双非孕妇”的行政措施容易受到司法复核的挑战。他表示会前赴英国，寻求中英双方确认基本法原意。

“零双非”政策

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2012年4月，候任行政长官梁振英表示，不能保证2013年出生于香港的“双非婴儿”可以取得香港永久居留权，而香港社会的共识是双非婴儿“不是香港解决人口老化的正途”。[33]

2012年4月26日，医院管理局停止接受非本地孕妇在2012年至2013年的预约分娩，确保本地孕妇在公立医院可优先使用产科服务。[34]“零双非”政策实施后，香港公立医院无限期停止接受非本地孕妇预约分娩，私立医院停止接受双非孕妇在2013年1月1日或以后的预约分娩，[35]双非婴儿数目大幅下降，由2011年高峰时的35736人下降到2013年的730人。[36]

2013年以后，仍有一些双非孕妇到香港产子，有人因为入境时虚报怀孕状况被定罪及判处入狱[37]。

人数统计

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双非儿童人数统计(2001-2020)
统计期间 活产婴儿数目 双非儿童数目[注 1] 占比 备注
2001 48219 620 1.3%
2002 48209 1250 2.6%
2003 46965 2070 4.4%
2004 49796 4102 8.2%
2005 57098 9273 16.2%
2006 65626 16044 24.4%
2007 70875 18816 26.5%
2008 78822 25269 32.1%
2009 82095 29766 36.3%
2010 88584 32653 36.9% [38][39]
2011 95451 35736 37.4% [40] [41]
2012 91558 26715 29.2% [42]
2013 51587 790 1.5% [43]
2014 62305 823 1.3%
2015 59878 775 1.3%
2016 60856 606 1.0% 2001年到2016年，双非儿童累积达到205,308人[44]。
2017 56548 502 0.9%
2018 53716 434 0.8%
2019 52856 393 0.7%
2020 43031 218 0.5%
总数 1,264,075 206,855 16.4%

引发的社会问题

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学位短缺

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“双非孕妇”在香港诞下的“双非婴儿”长大后，有许多人被父母安排在香港入学，与本地人子女争夺学额，情况在北区尤为显著。[45]

幼稚园

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2013年约3.5万双非童准备入学，即香港平均三名适龄学童便有一名双非学童，属历年最高[46]。申请入读北区的幼稚园也出现长长的排队人龙[47][48][46]，引起一些香港本地父母不满，认为他们只有香港的幼稚园可读，政府应设限优先录取本地儿童[49][50]。

有双非父母不满香港幼稚园以粤语面试，认为学校歧视他们。有关学校回应面试以粤语进行，是因为教学语言以粤语为主，故不存在歧视。[51]

小学

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2013年，有许多双非儿童申请入读北区小学一年级，在政府采取补救措施前，北区小一学位估计短缺1400个。[52][53]

2015年6月，双非问题令小学学位紧张的问题未见缓和。香港当年的小一适龄学童有5.9万人，其中有2600名跨境双非童参加香港教育局特别划给跨境学童的“跨境学童专用校网”[54]，参加新一年度小一统一派位。另有家境较为富裕的双非家长在香港知名小学较多的学校网地区租借单位，以本地地址成功报读香港名校。[55]不少本土主义组织发起抗争运动，向双非家长表达资源被抢夺的不满。

2015年6月上旬，有双非家长受访时表示双非童来港读书，长大后也要交税，“大家互惠互利”，[56]引发一些香港人反感，认为两地文化背景和生活习惯不同，双非家长从未在香港贡献[57]，便能享用9年免费教育福利。

遗弃儿童

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12岁“双非”男童陈泓儒，2023年7月18日随母亲来港，入住油麻地佐敦道一间宾馆。7月21日早上5时，陈童跟随母亲到广华医院登记，当时陈母表示儿子有肚泻及咳嗽，登记后陈母离去。其间陈母告知儿子，当看完医生后告知护士他被妈妈遗弃，及后男童独自于广华医院治理后，约中午12时许，男童告知医院姑娘被母亲遗弃。医院护士报警，警方接手调查。7月22日，陈童已申请保护儿童令，交由屯门儿童及青少年院照顾。[58] 9月11日，男童母亲在九龙城法院承认一项残酷对待儿童罪，裁判官苏文隆判被告监禁4个月，缓刑3年。[59]

澳门

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澳门与香港同为特别行政区，但澳门第8/1999号《澳门特别行政区永久性居民及居留权法律》规定“在澳门特别行政区成立以前或以后在澳门出生的中国公民”需要“在其出生时其父亲或母亲在澳门合法居住，或已取得澳门居留权”，方可取得澳门特别行政区永久性居民资格。[60]

《澳门特别行政区基本法》第二十四条订明“在澳门特别行政区成立以前或以后在澳门出生的中国公民”是澳门特别行政区永久性居民，但澳门法律至今未有遭遇与“庄丰源案”相似的法律挑战。

注释

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  1. ^ “母亲不是香港永久居民，且父亲亦不是香港永久居民”

参考文献

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  1. ^ 控制双非孕妇只需行政手段 （页面存档备份，存于互联网档案馆）SUNAFFAIRS 刊登于 2012年2月17日
  2. ^ 香港没有明天？双非婴困扰折射人口政策缺失[失效链接]《信报财经月刊》4月号
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  4. ^ “零双非”后 香港又出生172名“双非”婴儿 （页面存档备份，存于互联网档案馆），新华网，2014年4月1日。
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  6. ^ 雙非兒童:回顧與前瞻 (PDF). 香港中文大学社会工作学系. 2012-07-17 [2023-07-14]. （原始内容存档 (PDF)于2023-07-14）. 
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  8. ^ 《胡汉清争解封中英协议 证双非婴无居权》[永久失效链接]，《明报》，2012年1月7日。
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  10. ^ 《政府尊重居港权裁决》 （页面存档备份，存于互联网档案馆），新闻公报，2001年7月20日。
  11. ^ 《立法原意：父母至少一方需是港人》 （页面存档备份，存于互联网档案馆），香港《文汇报》，2012年1月30日。
  12. ^ 《梁爱诗抨当年误解《基本法》条文 孕妇涌港终审庭遗害》 （页面存档备份，存于互联网档案馆），香港《太阳报》，2007年1月14日.
  13. ^ 观察者网·在香港读书双非儿童转学回内地 家长称有钱生没钱养. [2016-04-19]. （原始内容存档于2019-08-27）. 
  14. ^ Survey of China Country cousins Discrimination against rural migrants is China's apartheid （页面存档备份，存于互联网档案馆），经济学人
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  16. ^ 香港“双非”孕妇冲急症室人数再见新低 （页面存档备份，存于互联网档案馆），网易网，2012年10月6日.
  17. ^ 《民建联两会提案 严打失实“双非”孕妇中介》 （页面存档备份，存于互联网档案馆），香港《文汇报》，2012年1月18日。
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  20. ^ 雙非問題：直視香港的醫療產業化的危機. 2012-02-04 [2015-06-11]. （原始内容存档于2019-08-27）. 即使在 2001 年庄丰源案后，来港生孩子的“双非”，一年才 620 宗，但自由行政策自2003年推出后，却在短短几年间，升至2010年的 32,653宗 
  21. ^ 持假醫生紙　訛稱未生得 闖機場雙非婦囚八月. 2012年9月19日 [2015年6月11日]. （原始内容存档于2016年3月4日）. 
  22. ^ 蠱惑雙非夜機飛港生仔. 2012年9月7日 [2015年6月11日]. （原始内容存档于2021年1月24日）. 
  23. ^ 內地孕婦改醫生紙騙公院 拘6男女、逾期居留等違法行為. 2012年3月4日 [2017年7月26日]. （原始内容存档于2015年6月12日）. 
  24. ^ 曾称双非恶化或需释法 （页面存档备份，存于互联网档案馆），都市日报，2012年2月10日。
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外部链接

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